Mengenal APBN dan Siklus APBN

Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) merupakan alat utama pemerintah untuk mensejahterakan rakyatnya dan sekaligus alat pemerintah untuk mengelola perekonomian negara. Sebagai alat pemerintah, APBN bukan hanya menyangkut keputusan ekonomi, namun juga menyangkut keputusan politik. Dalam konteks ini, DPR dengan hak legislasi, penganggaran, dan pengawasan yang dimilikinya perlu lebih berperan dalam mengawal APBN sehingga APBN benar-benar dapat secara efektif menjadi instrumen untuk mensejahterakan rakyat dan mengelola perekonomian negara dengan baik.

Namun, ada baiknya kita memperhatikan pengertian anggaran yang dikemukakan para ahli, yaitu

  • Due (1973) menyatakan bahwa anggaran belanja negara memuat data-data keuangan mengenai pengeluaran-pengeluaran dan penerimaan-penerimaan dari tahun –tahun yang lalu, jumlah-jumlah taksiran untuk tahun yang sedang berjalan, dan jumlah-jumlah yang diusulkan untuk tahun yang akan datang;
  • Suparmoko (2012) menyatakan bahwa yang dimaksud dengan anggaran (budget) adalah suatu daftar atau pernyataan yang terperinci tentang penerimaan dan pengeluaran negara yang diharapkan dalam jangka waktu satu tahun Artinya, APBN mengandung perkiraan jumlah pengeluaran dan perkiraan jumlah pendapatan untuk menutupi pengeluaran tersebut serta pembiayaan anggaran dalam rangka pelaksanaan tugas yang dibebankan kepada pemerintah.

Definisi APBN

Menurut Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara Pasal 1 angka 7 disebutkan bahwa Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) adalah rencana keuangan tahunan pemerintahan negara yang disetujui oleh Dewan Perwakilan Rakyat. Kemudian, merujuk Pasal 12 Undang-Undang No 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, APBN dalam satu tahun anggaran meliputi: a. Hak pemerintah pusat yang diakui sebagai penambah nilai kekayaan bersih; b. Kewajiban pemerintah pusat yang diakui sebagai pengurang nilai kekayaan bersih; c. Penerimaan yang perlu dibayar kembali dan atau pengeluaran yang akan diterima kembali, baik pada tahun anggaran yang bersangkutan maupun pada tahun-tahun anggaran berikutnya.

Semua penerimaan dan pengeluaran negara dilakukan melalui rekening kas umum negara. Adapun waktu atau periode Tahun anggaran adalah periode pelaksanaan APBN selama 12 (dua belas) bulan. Sejak tahun 2000, Indonesia menggunakan tahun kalender sebagai tahun anggaran, yaitu dari tanggal 1 Januari sampai dengan tanggal 31 Desember. Sebelumnya, tahun anggaran dimulai tanggal 1 April sampai dengan 31 Maret tahun berikutnya. Penggunaan tahun kalender sebagai tahun anggaran ini kemudian dikukuhkan dalam UU Keuangan Negara dan UU Perbendaharaan Negara (Pasal 4 UU No. 17/2003 dan Pasal 11 UU No. 1/2004).

Sebagaimana ditegaskan dalam Bagian Penjelasan UU No. 17/2003, anggaran adalah alat akuntabilitas, manajemen, dan kebijakan ekonomi. Sebagai fungsi akuntabilitas, pengeluaran anggaran hendaknya dapat dipertanggungjawabkan dengan menunjukkan hasil (result) berupa outcome atau setidaknya output dari dibelanjakannya dana-dana publik tersebut. Sebagai alat manajemen, sistem penganggaran selayaknya dapat membantu aktivitas berkelanjutan untuk memperbaiki efektifitas dan efisiensi program pemerintah. Sedangkan sebagai instrumen kebijakan ekonomi, anggaran berfungsi untuk mewujudkan pertumbuhan dan stabilitas perekonomian serta pemerataan pendapatan dalam rangka mencapai tujuan bernegara.

Merujuk Pasal 3 Ayat (4) UU No. 17/2003, APBN mempunyai fungsi otorisasi, perencanaan, pengawasan, alokasi, distribusi dan stabilisasi. Fungsi otorisasi mengandung arti bahwa anggaran negara menjadi dasar untuk melaksanakan pendapatan dan belanja pada tahun yang bersangkutan. Fungsi perencanaan mengandung arti bahwa anggaran negara menjadi pedoman bagi manajemen dalam merencanakan kegiatan pada tahun yang bersangkutan. Fungsi pengawasan mengandung arti bahwa anggaran negara menjadi pedoman untuk menilai apakah kegiatan penyelenggaraan negara sesuai dengan ketentuan yang telah ditetapkan. Fungsi alokasi mengandung arti bahwa anggaran negara harus diarahkan untuk mengurangi pengangguran dan pemborosan sumber daya, serta meningkatkan efisiensi dan efektifitas perekonomian. Fungsi distribusi mengandung arti bahwa kebijakan anggaran negara harus memperhatikan rasa keadilan dan kepatutan. Fungsi stabilisasi mengandung arti bahwa anggaran pemerintah menjadi alat untuk memelihara dan mengupayakan keseimbangan fundamental perekonomian.

Baca Juga: Keuangan Negara dalam kacamata tata negara

Struktur APBN

Struktur APBN terdiri dari pendapatan negara dan hibah, belanja negara, keseimbangan primer, surplus/defisit, dan pembiayaan. Sejak TA 2000, Indonesia telah mengubah komposisi APBN dari T-account menjadi I-account sesuai dengan standar statistik keuangan pemerintah, Government Finance Statistics (GFS).

Pendapatan Negara dan Hibah

Penerimaan APBN diperoleh dari berbagai sumber. Secara umum yaitu penerimaan pajak yang meliputi pajak penghasilan (PPh), pajak pertambahan nilai (PPN), Pajak Bumi dan Bangunan (PBB), Bea Perolehan Hak atas Tanah dan Bangunan (BPHTB), Cukai, dan Pajak lainnya, serta Pajak Perdagangan (bea masuk dan pajak/pungutan ekspor) merupakan sumber penerimaan utama dari APBN. Selain itu, penerimaan negara bukan pajak (PNBP) meliputi penerimaan dari sumber daya alam, setoran laba BUMN, dan penerimaan bukan pajak lainnya, walaupun memberikan kontribusi yang lebih kecil terhadap total penerimaan anggaran, jumlahnya semakin meningkat secara signifikan tiap tahunnya. Berbeda dengan sistem penganggaran sebelum tahun anggaran 2000, pada sistem penganggaran saat ini sumber-sumber pembiayaan (pinjaman) tidak lagi dianggap sebagai bagian dari penerimaan. Dalam pengadministrasian penerimaan negara, Kementerian/lembaga tidak boleh menggunakan penerimaan yang diperolehnya secara langsung untuk membiayai kebutuhannya. Beberapa pengeculian dapat diberikan sesuai dengan peraturan perundang-undangan terkait.

Belanja Negara

Belanja negara terdiri atas anggaran belanja pemerintah pusat, dana perimbangan, serta dana otonomi khusus dan dana penyeimbang. Sebelum diundangkannya UU No. 17/2003, anggaran belanja pemerintah pusat dibedakan atas pengeluaran rutin dan pengeluaran pembangunan. UU No. 17/2003 mengintrodusing uniffied budget sehingga tidak lagi ada pembedaan antara pengeluaran rutin dan pengeluaran pembangunan. Dana perimbangan terdiri atas dana bagi hasil, dana alokasi umum (DAU), dan dana alokasi khusus (DAK). Sementara itu, dana otonomi khusus dialokasikan untuk provinsi Daerah Istimewa Aceh dan provinsi Papua.

Defisit dan Surplus

Defisit atau surplus merupakan selisih antara penerimaan dan pengeluaran. Pengeluaran yang melebihi penerimaan disebut defisit; sebaliknya, penerimaan yang melebihi pengeluaran disebut surplus. Sejak TA 2000, Indonesia menerapkan anggaran defisit menggantikan anggaran berimbang dan dinamis yang telah digunakan selama lebih dari tiga puluh tahun. Dalam tampilan APBN, dikenal dua istilah defisit anggaran, yaitu: keseimbangan primer (primary balance) dan keseimbangan umum (overall balance). Keseimbangan primer adalah total penerimaan dikurangi belanja tidak termasuk pembayaran bunga. Keseimbangan umum adalah total penerimaan dikurangi belanja termasuk pembayaran bunga.

Pembiayaan

Pembiayaan diperlukan untuk menutup defisit anggaran. Beberapa sumber pembiayaan yang penting saat ini adalah: pembiayaan dalam negeri (perbankan dan non perbankan) serta pembiayaan luar negeri (netto) yang merupakan selisih antara penarikan utang luar negeri (bruto) dengan pembayaran cicilan pokok utang luar negeri.

Siklus APBN

Siklus APBN Pengelolaan APBN secara keseluruhan dilakukan melalui 5 (lima) tahap, yaitu:

Tahap perencanaan APBN

Tahap perencanaan APBN diawali dengan ketika Menteri Keuangan selaku pengelola fiskal menyusun Rancangan APBN, yang terdiri dari:

  • anggaran pendapatan negara,
  • anggaran belanja negara,
  • pembiayaan.

Adapun besaran anggaran belanja negara didasarkan pada kapasitas fiskal yang dapat dihimpun oleh pemerintah. Dalam hal rencana belanja melebihi dari rencana pendapatan negara maka pemerintah dapat melampaui kapasitas fiskal dengan menjalankan anggaran defisit yang ditutup dengan pembiayaan.

Besaran anggaran belanja negara dapat disesuaikan dengan perubahan kapasitas fiskal dan/atau perubahan pembiayaan anggaran sebagai akibat dari:

  • perubahan asumsi makro,
  • perubahan target pendapatan negara,
  • perubahan prioritas belanja negara, dan/atau
  • penggunaan saldo anggaran lebih tahun-tahun sebelumnya

Anggaran belanja negara disusun berdasarkan RKA-K/L (Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian dan Lembaga) dan Menteri Keuangan menetapkan pola pendanaan pembiayaan. RKA-K/L disusun untuk setiap Bagian Anggaran dan Menteri/Pimpinan Lembaga selaku Pengguna Anggaran wajib menyusun RKA-K/L atas Bagian Anggaran yang dikuasainya. Adapun penyusunan RKA-K/L menggunakan pendekatan: a) Kerangka pengeluaran jangka menengah b) Penganggaran terpadu c) Pengganggaran berbasis kinerja

RKA-K/L disusun secara terstruktur dan dirinci menurut klasifikasi anggaran yaitu:

a) klasifikasi organisasi,
b) klasifikasi fungsi, dan
c) klasifikasi jenis belanja.

Sedangkan instrumen yang digunakan pada saat penyusunan RKA-K/L adalah:
a) indikator kinerja,
b) standar biaya, dan
c) evaluasi kinerja.

Penetapan indikator kinerja dilakukan oleh Menteri/Pimpinan Lembaga setelah berkoordinasi dengan Kementerian Keuangan dan Kementerian Perencanaan.

Adapun tahap penyusunan RKA-K/L terdiri dari 4 tahap yaitu:

(1) Tahap 1

Kementerian Keuangan menyusun perkiraan kapasitas fiskal untuk penyusunan Pagu Indikatif tahun anggaran yang direncanakan, termasuk penyesuaian indikasi pagu anggaran jangka menengah paling lambat pertengahan bulan Februari. Pagu Indikatif disusun oleh Menteri Keuangan dan Menteri Perencanaan dengan memperhatikan kapasitas fiskal dan pemenuhan prioritas pembangunan nasional.

Adapun pagu indikatif dirinci menurut unit organisasi, program, kegiatan, dan indikasi pendanaan untuk mendukung Arah Kebijakan yang telah ditetapkan oleh Presiden. Kemudian pagu indikatif berikut prioritas pembangunan nasional dituangkan pada rancangan awal RKP (Rencana Kerja Pemerintah) disampaikan kepada Kementerian/Lembaga dengan surat yang ditandatangani oleh Menteri Keuangan dan Menteri Perencanaan pada bulan Maret.

Berdasarkan surat tersebut, Menteri/Pimpinan Lembaga menyusun Renja-K/L. Renja-K/L disusun dengan pendekatan berbasis Kinerja, kerangka pengeluaran jangka menengah, dan pengganggaran terpadu yang memuat:

1) kebijakan,
2) program, dan
3) kegiatan.

Proses penyusunan Renja-K/L melibatkan 3 pihak yaitu Kementerian/Lembaga, Kementerian Keuangan, dan Kementerian Perencanaan. Kemudian, Renja-K/L tersebut diserahkan kepada Kementerian Keuangan dan Kementerian Perencanaan untuk bahan penyempurnaan rancangan awal RKP dan penyusunan rinci pagu menurut unit organisasi, fungsi, program, dan kegiatan sebagai bagian dari bahan pembicaraan pendahuluan Rancangan APBN

(2) Tahap 2

Pada tahap ini, Menteri Keuangan dalam rangka menyusun RKA-K/L menetapkan Pagu Anggaran K/L dengan berpedoman kapasitas fiskal, besaran Pagu Indikatif, Renja-K/L dan memperhatikan hasil evaluasi kinerja kementerian/lembaga. Pagu Anggaran K/L menggambarkan Arah Kebijakan yang telah ditetapkan oleh Presiden dirinci paling sedikit menurut unit organisasi dan program. Pagu ini, harus disampaikan kepada kementerian/lembaga paling lambat akhir bulan Juni.

Jadi, menteri/pimpinan lembaga dalam menyusun RKA-K/L berdasarkan:

a) pagu anggaran K/L,
b) Renja-K/L,
c) RKP hasil kesepakatan Pemerintah dan DPR dalam pembicaraan pendahuluan Rancangan APBN, dan
d) standar biaya.

Perlu diketahui, bahwa penyusunan RKA-K/L termasuk menampung usulan Inisiatif Baru

(3) Tahap 3

RKA-K/L yang selesai disusun menjadi bahan penyusunan Rancangan UU APBN setelah selesai ditelaah dalam forum penelaahan antara kementerian/lembaga dengan Kementerian Keuangan dan Kementerian Perencanaan. Apabila kementerian/lembaga melakukan pembahasan RKA-K/L dengan DPR dalam rangka pembicaraan pendahuluan rancangan APBN maka difokuskan pada konsultasi atas usulan Inisiatif Baru, sepanjang:

a) sesuai dengan RKP hasil kesepakatan pemerintah dan DPR dalam pembicaraan pendahuluan rancangan APBN,
b) pencapaian sasaran kinerja kementerian/lembaga, dan
c) tidak melampaui pagu anggaran K/L Menteri Keuangan sebagai koordinator dalam penelaahan RKA-K/L dalam rangka penetapan pagu RKA-K/L yang bersifat final.

Penelaahan tersebut dilakukan secara terintregasi, yang meliputi:
a) kelayakan anggaran terhadap sasaran kinerja yang direncanakan, dan
b) konsistensi sasaran kinerja kementerian/lembaga dengan RKP.

Batas waktu penelaahan sampai dengan akhir bulan Juli.

(4) Tahap 4

Pada tahap ini, Menteri Keuangan menghimpun RKA-K/L hasil penelaahan sebagai:

a) bahan penyusunan Nota Keuangan, Rancangan APBN, dan Rancangan Undang-Undang APBN, dan
b) dokumen pendukung pembahasan rancangan APBN.

Baik Nota Keuangan, Rancangan APBN maupun Rancangan UU APBN akan dibahas dalam Sidang Kabinet yang hasilnya akan disampaikan oleh Pemerintah kepada DPR ada bulan Agustus untuk dilakukan pembahasan.

Tahap penetapan UU APBN

Pada tahap penetapan, dilakukan pembahasan dengan DPR untuk ditetapkan menjadi Undang-Undang APBN selambat-lambatnya pada akhir bulan Oktober. Dokumen yang dibahas adalah: Nota Keuangan dan Rancangan APBN beserta Himpunan RKA-K/L.

Proses penyelesaian tahap ini melalui beberapa tingkat pembicaraan, yaitu.

Tingkat I

Pada tingkat ini disampaikan keterangan atau penjelasan Pemerintah tentang Rancangan UU APBN. Pada kesempatan ini, Presiden menyampaikan Pidato Pengantar Rancangan UU APBN di depan Sidang Paripurna DPR.

Tingkat II

Dilakukan pandangan umum dalam Rapat Paripurna DPR dimana masingmasing Fraksi di DPR mengemukakan pendapatnya mengenai RUU APBN dan keterangan Pemerintah. Jawaban pemerintah atas pandangan umum tersebut biasanya diberikan oleh Menteri Keuangan.

Tingkat III

Pada tingkat ini dilakukan pembahasan dalam rapay komisi, rapat gabungan komisi atau rapat panitia khusus. Pembahasan dilakukan bersama-sama pemerintah yang diwakili oleh Menteri Keuangan

Tingkat IV

Pada tingkat ini dilakukan rapat paripurna DPR yang kedua. Pada rapat ini disampaikan laporan hasil pembicaraan pada tingkat III dan pendapat akhir dari masing-masing fraksi DPR. apabila ada dan dianggap perlu maka pendapat disertai catatan tentang pendirian fraksinya.

Setelah penyampaian pendirian akhir masing-masing fraksi selanjutnya dengan menggunakan hak budget yang dimiliki oleh DPR menyetujui RUU APBN. Setelah DPR menyetujui RUU APBN, pada kesempatan ini pula DPR mempersilakan Pemerintah diwakili oleh Menteri Keuangan untuk menyampaikan sambutannya berkaitan dengan keputusan DPR tersebut. Sesuai dengan ketentuan yang ada, agar RUU APBN yang telah disetujui DPR dapat berlaku efektif maka Presiden mengesahkan RUU APBN itu menjadi UU APBN.

Baca Juga: Asas-asas umum dalam pengelolaan keuangan negara

Tahap pelaksanaan UU APBN

UU APBN yang disetujui DPR dan disahkan oleh Presiden disusun rinci sampai dengan unit organisasi, fungsi, program, kegiatan, dan jenis belanja. Artinya, apabila terjadi pergeseran anggaran antar unit organisasi, antar kegiatan, antar jenis belanja harus mendapat persetujuan DPR.

Selanjutnya, UU APBN dituangkan lebih lanjut dengan Keputusan Presiden sebagai pedoman bagi kementerian negara/lembaga negara dalam melaksanakan anggaran. Keputusan Presiden yang disusun memuat hal-hal yang belum dirinci di dalam UU APBN, seperti alokasi anggaran untuk kantor pusat dan kantor daerah kementerian/lembaga negara, pembayaran gaji dalam belanja pegawai, dan pembayaran untuk tunggakan yang menjadi beban kementerian/lembaga negara. Selain itu, penuangan tersebut juga meliputi alokasi dana perimbangan untuk provinsi/kabupaten/kota dan alokasi subsidi sesuai dengan keperluan perusahaan/badan yang menerima.

Berdasarkan Keputusan Presiden tentang rincian APBN sampai unit organisasi maka satuan kerja selaku institusi/unit organisasi terkecil menyampaikan konsep DIPA (Daftar Isian Pelaksanaan Anggaran). DIPA yang berisi rencana penerimaan dan pengeluaran satuan kerja tersebut untuk satu anggaran. Pengajuan konsep DIPA selambat-lambatnya minggu pertama bulan Desember untuk memperoleh pengesahan. DIPA akan disahkan oleh Direktur Jenderal Anggaran bertindak atas nama Menteri Keuangan selaku Bendahara Umum Negara. Penyampaian DIPA oleh Kementerian/Lembaga yang memiliki BLU (Badan Layanan Umum) dilampiri dengan Rencana Bisnis dan Anggaran-BLU.

DIPA sekurang-kurangnya memuat sasaran yang hendak dicapai, pagu anggaran yang dialokasikan, dan fungsi program dan jenis belanja, lokasi kegiatan, kantor bayar, rencana penarikan dan penerimaan dana.

Tahap pengawasan pelaksanaan UU APBN

Pengawasan pelaksanaan UU APBN dilakukan oleh internal pemerintah dan eksternal pemerintah. Lembaga pengawas internal pemerintah adalah Inspektorat Jenderal untuk lingkup masing-masing kementerian/lembaga dan Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP) untuk lingkup semua kementerian/lembaga. Sedangkan pengawas eksternal pemerintah adalah Badan Pemeriksa Keuangan (BPK).

Baik internal maupun eksternal pemerintah, secara prinsip akan mengadakan pemeriksaan/pemgawasan atas penerimaan, penyimpanan, pengeluaran, dan pembukuan uang, barang, piutang/kekayaan dan hutang negara. Pemerintah, lebih lanjut pada tiap semester wajib membuat Laporan Semesteran. Laporan tersebut dicantumkan pula prospek keuangan untuk semester berikutnya.

Hal ini bertujuan sebagai bentuk pemberitahuan kepada DPR agar DPR mengantisipasi kemungkinan adanya Anggaran Belanja Tambahan (ABT) untuk semester/tahun yang akan datang. Selain itu, sebelum tahun anggaran berakhir, Pemerintah membuat laporan sementara pelaksanaan APBN tahun yang berjalan. Apabila ada dan dianggap perlu bersama-sama laporan tahunan sementara ini disertakan RUU APBN T/P (Tambahan dan Perubahanan) yang menggambarkan setiap perubahan rencana keuangan dari yang sudah disetujui DPR terdahulu.

Namun, laporan ini bersifat sementara karena tahun anggaran masih belum berakhir, maka angka-angka yang tertera didalamnya masih mengandung perkiraan-perkiraan. Adapun prosedur pembicaraan RUU APBN T/P sama dengan prosedur RUU APBN.

Tahap pertanggungjawaban pelaksanaan APBN

Dalam rangka mewujudkan transparansi dan akuntabilitas pengelolaan keuangan negara, Presiden menyampaikan RUU tentang pertanggungjawaban pelaksanaan APBN berupa laporan keuangan yang disusun atas dasar realisasi yang sudah diaudit BPK. Laporan keuangan tersebut disiapkan selambat-lambatnya 6 (enam) bulan setelah berakhirnya APBN tahun anggaran yang bersangkutan.

Laporan keuangan tersebut, sesuai dengan Standar Akuntansi Pemerintahan, setidak-tidaknya terdiri atas Laporan Realisasi Anggaran, Neraca, Laporan Arus Kas, dan Catatan atas Laporan Keuangan (dilampiri laporan keuangan perusahaan negara dan badan lainnya)

Pada Laporan Realisasi Anggaran, tugas pemerintah adalah menyajikan realisasi pendapatan dan belanja negara serta menjelaskan prestasi kerja yang dicapai oleh masing-masing kementerian negara/lembaga. Laporan keuangan tersebut sesungguhnya merupakan upaya konkret dalam mewujudkan transparansi dan akuntabilitas pengelolaan keuangan negara yang disusun secara tepat waktu serta mengikuti standar akuntansi pemerintah yang telah diterima secara umum.

Pring

Pringadi Abdi Surya. Dilahirkan di Palembang, 18 Agustus 1988. Pernah terpilih menjadi Duta Bahasa Sumatra Selatan 2009. Sekarang tengah bertugas di Subdit Pembinaan Proses Bisnis dan Hukum, Direktorat Sistem Perbendaharaan. Lulusan Akuntansi Pemerintahan STAN 2010 ini suka jalan-jalan.

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *