Tag Archives: keuangan negara

Keuangan negara dalam kacamata tata negara

Bicara tentang keuangan negara, kita tidak bisa melepaskan diri dari hubungannya dengan tata negara. Dari segi ketatanegaraan, sistem politik yang ada di dunia ini terbagi dua menjadi monochepalist dan bichepalist. Sistem politik ini kemudian akan mempengaruhi bagaimana sistem dan bentuk lembaga pengelola keuangan negara.

Negara dengan sistem monochepalist contohnya adalah Amerika Serikat. Presiden adalah kepala negara sekaligus kepala pemerintahan. Sistem ini lebih kita kenal sebagai sistem presidensial.

Sedangkan bichepalist adalah sistem yang memisahkan antara kepala negara dengan kepala pemerintahan. Presiden/raja adalah kepala negara. Sedangkan perdana menteri adalah kepala pemerintahannya. Sistem ini lazim digunakan di Eropa. Kita lebih mengenalnya dengan sistem parlementer.

Pengaruh Sistem Politik dalam Pengelolaan Keuangan Negara

Kewenangan penyusunan anggaran pada sistem monochepalist berbeda dengan pada sistem bichepalist. Pada sistem monochepalist, kewenangan penyusunan anggaran ada di tangan Presiden. Dasar penyusunan anggaran itu adalah platform of presidential campaign. Janji-janji Presiden selama kampanye itu kemudian diterjemahkan dan disusun dalam bentuk anggaran.

Konsekuensinya adalah, Presiden membutuhkan sebuah lembaga yang bertugas menyusun anggaran tersebut, Di Amerika, kita mengenal lembaga tersebut dengan nama Office of Management and Budget (OMB). Di sisi lain, ada lembaga lain yang tak kalah pentingnya dalam manajemen kas hingga pelaksanaan angagran, yaitu Department of Treasury.

Office of Management and Budget (OMB) menerjemahkan program janji kampanye Presiden tersebut ke dalam aksi jangka menengah dan tahunan. Tugas OMB kemudian adalah mengembangkan asumsi ekonomi, menyiapkan proyeksi fiskal, dan bila dibutuhkan, akan berembug dengan Presiden beserta kabinetnya.

Dalam sistem bichepalist di Eropa, penyusunan anggaran adalah kolaborasi antara kementerian perencanaan dengan kementerian keuangan. Di dalam Sistem Eropa ini, perkembangan baaru di Prancis adalah adanya Kementerian Penganggaran tadi, yang berbeda dengan Kementerian Keuangan yang membawahi DG of Treasury. Secara definisi, anggaran adalah rencana kerja Pemerintah yang dinyatakan dalam bentuk uang. Dalam menyusun anggaran, Kementerian Keuangan sebagai Bendahara Umum Negara adalah wakil Pemerintah budget discussion di legislatif.

Tata Kelola Keuangan Negara di Indonesia

Lalu bagaimana tata kelola keuangan negara di Indonesia? Itu pertanyaannya.

Indonesia adalah negara yang unik. Di satu sisi, kita menganut sistem politik monochepalist. Presiden adalah Kepala Negara sekaligus Kepala Pemerintahan. Namun, kita juga mengenal lembaga MPR dan DPR yang memiliki peran dalam pembangunan nasional. Meskipun sistem politik kita presidensial, Presiden selaku kepala negara dan kepala pemerintahan, memiliki peran dan kewenangan yang berbeda dengan sistem di Amerika.

Pengelolaan keuangan negara itu harus dipandang dari dua aspek: aspek politik dan aspek administratif. Aspek politiknya mengatur hubungan antara eksekutif dan legislatif dalam penyusunan UU APBN. Aspek administratifnya, mengatur hubungan hukum antar instansi dalam eksekutif dalam pelaksanaan UU APBN.

Semesta keuangan negara dalam lembaga legistatif itu terdiri dari komisi-komisi yang ada di DPR lalu bermuara ke Badan Anggaran (Banggar). Sedangkan semesta eksekutifnya adalah Kementerian Keuangan sebagai Pengelola Fiskal, Kementerian/Lembaga, dan Bappenas yang seolah-olah memiliki peran sebagaimana OMB di Amerika.

Jadi, di sini kita dapat melihat peran unik dari Kementerian Keuangan di Indonesia. Pertama, perannya sebagai Bendahara Umum Negara. Kedua, perannya sebagai Pengelola Fiskal (fiscal authority).

Menteri Keuangan sebagai Pengelola Fiskal memegang fungsi penganggaran, di mana dalam fungsi tersebut termaktub variabel lain seperti makro ekonomi, mikro ekonomi, dan fungsi penerimaan. Dari sini kita kemudian melihat, adanya Direktorat Jenderal Anggaran di bawah Menteri Keuangan adalah berkaitan dengan fungsi Menteri Keuangan sebagai Pengelola Fiskal. Pun, akan sangat janggal, bila hari-hari ini orang bicara ingin melepaskan Direktorat Jenderal Pajak dari Kementerian Keuangan, karena fungsi penerimaan itu adalah juga bagian dari otoritas fiskal. Ketika dipisahkan, akan terjadi kekacauan dalam fungsi-fungsi tersebut.

Dalam aspek administratifnya, Kementerian Keuangan berperan dalam baik itu pelaksanaan maupun pertanggungjawaban anggaran. Kedua hal itu menjadi kepentingan seorang treasurer.

Peran Menteri Keuangan sebagai Bendahara Umum Negara menjadi krusial karena dialah sang penjaga terakhir dari pengeluaran negara. Maka, fungsi check and balance itu adalah kewajiban dari BUN agar tidak ada sepeser pun uang negara yang keluar dari kas negara dengan tidak benar. Karena itulah, Menteri Keuangan sebagai BUN adalah seorang treasurer.

Dari sini bisa disimpulkan beberapa hal. Menteri Keuangan punya peran penting sebagai pengelola fiskal dan Bendahara Umum Negara (BUN)–di luar dirinya sebagai Pengguna Anggaran dan Pengguna Anggaran Khusus. Dan perlu pula timbul pertanyaan, lahirnya PP No. 17 tahun 2017 yang mengambil kembali kewenangan Kementerian Keuangan itu bagaimana dalam konteks tadinya, kewenangan itu diambil oleh Kementerian Keuangan dari Bappenas guna menyesuaikan tata kelola keuangan negara.

Di sisi lain, perlu kita pikirkan kembali, perubahan yang terjadi sekarang dan di masa depan mulai dari alasannya (kenapa kita berubah) serta pilihan apa yang akan kita ambil, antara reenginering dan refocusing. Jangan sampai perubahan-perubahan yang terjadi hanya berupa otomasi, namun proses bisnisnya tidak dipikirkan betul-betul soal check and balance dan keterkaitannya dengan peran-peran kita sebagai treasury.

Catatan:

Tulisan ini disarikan dari presentasi Ahli Keuangan Negara, Drs. Siswo Sujanto, DEA dalam Seminar Hukum Keuangan Negara di Kampus Politeknik Keuangan Negara STAN, Kamis, 20 Februari 2020.

Quo Vadis Holding BUMN dalam Tata Kelola Keuangan Negara

Tulisan ini dimuat di Web Kemenkeu

 

Oleh Pringadi Abdi Surya, pegawai Direktorat Jenderal Perbendaharaan Kementerian Keuangan RI*

Badan Usaha Milik Negara (BUMN) ialah badan usaha yang dalam penyertaan modalnya dikuasai oleh negara dan kekayaan negara di dalamnya dipisahkan.[1] BUMN sangat penting karena memiliki peran dalam pembangunan perekonomian dan menjalankan bisnis yang berkaitan dengan kepentingan publik.

Seiring perjalanan waktu, BUMN dituntut untuk berubah agar perusahaan memiliki daya saing dan daya cipta yang tinggi. Ada tiga acuan yang sering digunakan dalam mengubah kegiatan perusahaan yakni restrukturisasi, profitisasi dan privatisasi.[2] Kunci keberhasilan restrukturisasi BUMN terletak pada pilihan metode restrukturisasi. Merujuk pada praktik di negara lain, ada beberapa pilihan metode restrukturisasi, salah satunya adalah pembentukan holding company.

Terkait dengan hal tersebut di atas, tugas Kementerian Negara BUMN adalah untuk menjadikan perusahaan BUMN sebagai pelaku utama yang kompetitif, artinya BUMN harus mempunyai ciri-ciri sehat dan berdaya saing. Hal yang sangat penting adalah BUMN sudah seharusnya tidak boleh lagi membebani negara dan hal ini dapat tercapai manakala BUMN telah dapat menciptakan nilai tambah yang signifikan (dalam bentuk deviden) bagi negara khususnya dan perekonomian pada umumnya.

Visi Kementerian BUMN adalah menyelesaikan pembentukan perusahaan holding induk (super holding company) BUMN yang menjadi payung pengelola perusahaan-perusahaan BUMN agar dapat menggerakkan proses penciptaan nilai tambah bagi sebesar-besarnya kepentingan rakyat. Perusahaan holding induk BUMN tersebut sebagai sebuah super holding akan membawahi perusahaan-perusahaan atau perusahaan holding dalam struktur korporasi modern. Perusahaan holding induk akan dipimpin oleh seorang Chief Executive Officer (CEO) yang melaporkan kinerja perusahaan kepada Presiden

Ide awal dari pemilihan holding company adalah optimalisasi manajemen. Ide ini sudah dimulai pada tahun 1998, diajukan oleh Menteri Negara BUMN, Tanri Abeng pada saat itu. Namun gagasan ini belum dapat direalisasikan. Yang baru berjalan hingga sekarang adalah holding BUMN industri pupuk dan semen. Pada tahun ini, pemerintah mengajukan 6 holding baru secara sektoral yakni sektor perbankan dan lembaga pembiayaan, sektor konstruksi dan jalan tol, sektor perumahan, sektor ketahanan energi, sektor pangan, sektor pertambangan dan sektor maritim.

Pemerintah menganggap holding pada keenam sektor tersebut penting dilakukan karena kondisi infrastruktur yang belum merata dan belum terintegrasi, perlunya penciptaan nilai tambah untuk industri hilir, kebutuhan energi di dalam negeri belum tercukupi, adanya keterbatasan kemampuan pendanaan untuk investasi, dan kurangnya ketersediaan rumah layak huni serta daya saing global yang dimiliki BUMN belum optimal. Dengan meningkatnya daya saing global, BUMN dapat mencapai semua hal tersebut.

Namun, holding BUMN bukanlah tanpa kritik dan tantangan. Banyak perusahaan BUMN yang memang sudah baik pengelolaannya, tetapi juga masih ada sejumlah BUMN yang masih dikelola secara  tradisional. Dari data “Rating 122 BUMN Versi Infobank 2016”, 58 perusahaan berpredikat sangat bagus, 18 perusahaan berpredikat bagus, 12 perusahaan berpredikat cukup bagus dan 25 perusahaan berpredikat tidak bagus. Sebanyak 9 perusahaan tidak mendapatkan rating karena beberapa alasan, misalnya data yang tidak lengkap atau baru berjalan dalam satu periode. Penilaian utama dalam rating ini berdasarkan pertumbuhan usaha dan rasio keuangan utama.[3]

Menurut Faisal Basri, masih ada persoalan mendasar yang belum dipetakan oleh Kementerian BUMN. BUMN yang sudah sangat sehat dan kinerjanya baik seharusnya tidak boleh dicaplok dan digabungkan bersama BUMN yang kurang sehat. Anak perusahaan BUMN yang berstatus swasta (bukan PT Persero) jangan sampai juga mengambil alih BUMN yang berstatus PT Persero dan sudah masuk bursa. Faisal Basri juga mengatakan pengelolaan BUMN seharusnya tidak melulu menggunakan pendekatan korporasi.[4]

Pembentukan holding BUMN juga tidak serta merta dapat terjadi. Pemerintah perlu merumuskan dasar hukum terkait. Potensi persoalan hukum yang dapat muncul adalah soal definisi BUMN. Dalam UU No. 19 Tahun 2003 dikatakan bahwa BUMN adalah penyertaan modal secara langsung yang berasal dari kekayaan negara yang dipisahkan. Frase secara langsung dapat berarti perusahaan yang masuk kategori BUMN adalah perusahaan induk saja, sementara anak perusahaan tidak termasuk ke dalam BUMN.

Selain itu, pengertian “kekayaan negara yang dipisahkan” menimbulkan multi tafsir antara hak dan kewajiban Negara terhadap BUMN apakah Negara hanya berfungsi sebagai penatausahaan atau ikut bertanggung jawab penuh atas pengelolaan kekayaan Negara tersebut. Hal ini sudah ditegaskan berdasarkan Putusan MK yang menyatakan bahwa kekayaan negara yang dipisahkan dalam BUMN termasuk ke dalam lingkup keuangan negara sehingga kewenangan pengawasan tetap dilakukan oleh pemerintah.

Kekayaan negara telah bertransformasi menjadi modal BUMN sebagai modal usaha yang pengelolaannya tunduk pada paradigma usaha (business judgment rules), namun pemisahan kekayaan negara tersebut tidak menjadikan beralih menjadi kekayaan BUMN yang terlepas dari kekayaan negara, karena dari perspektif transaksi yang terjadi jelas hanya pemisahan yang tidak dapat dikonstruksikan sebagai pengalihan kepemilikan, karena itu tetap sebagai kekayaan negara dan dengan demikian kewenangan negara di bidang pengawasan tetap berlaku. Pengawasan yang dilakukan oleh BPK terhadap holding BUMN berdasarkan business judgment role dengan tetap memperhatikan apakah perusahaan sudah menerapkan Good Corporate Governance dengan baik.

Batasan terkait kewenangan Menteri Keuangan dan Menteri BUMN dalam hal kuasa atas kekayaan Negara yang dipisahkan dan peran untuk melakukan pembinaan dan merumuskan kebijakan nasional terkait kelembagaan BUMN masih perlu diselaraskan. Penyelerasan juga perlu dilakukan pada pendelegasian wewenang Menteri Keuangan kepada menteri BUMN dalam RUPS, sebagaimana ditetapkan dalam PP No. 41 tahun 2003 tentang Pelimpahan Kedudukan, Tugas dan Kewenangan Menteri Keuangan Pada Perusahaan Perseroan (Persero), Perusahaan Umum (Perum), dan Perusahaan Jawatan (Perjan) Kepada Menteri Negara Badan Usaha Milik Negara menyebabkan permasalahan dalam pelaksanaannya.

Kata menteri di dalam Undang-Undang No. 19 Tahun 2003 adalah menteri yang ditunjuk dan/atau diberi kuasa untuk mewakili pemerintah selaku pemegang saham Negara pada Persero dan pemilik modal pada Perum dengan memperhatikan peraturan perundang-undangan.

Pada pasal 6 ayat 1 UU Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara menyebutkan bahwa Presiden selaku Kepala Pemerintahan memegang kekuasaan pengelolaan keuangan negara sebagai bagian dari kekuasaan pemerintahan. Kekuasaan sebagaimana tersebut di pasal 1 dikuasakan kepada Menteri Keuangan, selaku pengelola fiskal dan Wakil Pemerintah dalam kepemilikan kekayaan negara yang dipisahkan (pasal 6 ayat 2 huruf a). Sementara pasal 7 ayat 2 huruf h UU Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara menyebutkan bahwa Menteri Keuangan selaku Bendahara Umum Negara berwenang menempatkan uang negara dan mengelola/ menatausahakan investasi.

Dalam Undang-Undang Keuangan Negara jelas disebutkan bahwa Menteri Keuangan yang menjadi wakil pemerintah dalam kepemilikan kekayaan yang dipisahkan. Maka, bisa ditafsirkan kata menteri di dalam UU BUMN merujuk pada Menteri keuangan selaku pemegang saham Negara pada Persero dan pemilik modal pada Perum. PP No. 41 Tahun 2003 seharusnya tidak dapat dijadikan dasar hukum yang kuat atas kewenangan menteri BUMN tersebut.

Sejumlah kritik dan tantangan yang ada bukan berarti menyurutkan niat pembentukan holding BUMN. Rencana pembentukan 6 holding pada tahun ini (2016) merupakan tahap menuju pembentukan superholding pada tahun 2019. Pembentukan holding company pada BUMN dapat meningkatkan kekuatan perusahaan. Pembentukan holding BUMN perlu dilakukan dengan catatan sepanjang untuk kemakmuran rakyat. Sinkronisasi peraturan untuk mencegah persoalan hukum yang bisa mempersulit pembentukan holding company telah diinstruksikan oleh Presiden.

*Tulisan ini adalah pendapat pribadi dan tidak mencerminkan kebijakan institusi di mana penulis bekerja

 

[1] UU No. 19 Tahun 2003 Tentang Badan Usaha Milik Negara Pasal 1 Ayat 1.

[2] Setyanto P. Santosa. PEMBENTUKAN HOLDING COMPANY BUMN PELUANG DAN TANTANGAN. http://www.pacific.net.id/pakar/setyanto/tulisan_03.html. Diakses 6 September 2016.

[3] Majalah Info Bank edisi September 2016.

[4]Faisal Basri. Manuver Berbahaya Menteri BUMN. http://www.kompasiana.com/faisalbasri/manuver-berbahaya-menteri-bumn_57b4dbbb90fdfdcf0eb18c4a. Diakses 06 September 2016.