Analisis Penerapan Whole of Government di Indonesia

Alasan Perlunya Whole of Government di Indonesia

Keberagaman adalah sebuah keniscayaan di Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI). Keberagaman itu memiliki ciri unik, yaitu berbagai karakteristik yang berbeda-beda. Namun, dalam wadah NKRI, hal yang berbeda-beda itu melebur. Semboyan Bhinneka Tunggal Ika pun menjadi kunci dari penyatuan perbedaan tersebut.

            Kemajemukan itu juga mewujud dalam pemerintahan. Banyak kementerian/lembaga, banyak pula unit eselon I di dalam kementerian/lembaga tersebut. Hal ini terkadang menciptakan ego sektoral dan silo antar unit organisasi. Ada unit-unit yang merasa lebih penting dari unit lainnya. Bila tidak disikapi dengan baik, hal tersebut justru akan mengganggu produktivitas organisasi, termasuk dalam bentuk pelayanan publik yang disediakan.

            Pelayanan publik di Indonesia dianggap masih belum memenuhi level atau kualitas yang diharapkan oleh masyarakat umum. Terutama untuk menghadapi tantangan seperti perkembangan kebutuhan masyarakat yang semakin maju dan persaingan global yang semakin ketat.

            Selain itu, pilihan Indonesia untuk melakukan desentralisasi bakda reformasi membutuhkan nilai-nilai perekat kebangsaaan yang akan menjamin bersatunya elemen-elemen kebangsaan. Hyndman & Connolly (2011) menjelaskan bahwa perlu ada supporting instrument yang dapat memperkuat implementasi semangat desentralisasi yang lahir dari spirit New Public Management di sektor publik.

            Oleh karena itu, perlu sebuah pendekatan yang dapat mendorong tumbuhnya nilai-nilai perekat kebangsaan yang menjamin bersatunya berbagai elemen kebangsaan dalam satu bingkai. Whole of Government (WoG) dianggap sebagai pendekatan yang relevan bagi Aparatur Sipil Negara (ASN) dalam memberikan pondasi dan nilai fundamental mengenai pentingnya merumuskan tujuan bersama, menyiapkan upaya-upaya dalam menciptakan tujuan bangsa, dan menjadi perekat yang kuat bagi persatuan bangsa.

            WoG adalah sebuah pendekatan penyelenggaraan pemerintahan yang menyatukan upaya-upaya kolaboratif pemerintahan dari keseluruhan sektor dalam ruang lingkup koordinasi yang lebih luas guna mencapai tujuantujuan pembangunan kebijakan, manajemen program dan pelayanan publik. Oleh karenanya WoG juga dikenal sebagai pendekatan interagensi, yaitu pendekatan yang melibatkan sejumlah kelembagaan yang terkait dengan urusan-urusan yang relevan.

WoG menjadi sangat diperlukan sebagai sebuah upaya untuk memahami pentingnya kebersamaan dari seluruh sektor guna mencapai tujuan bersama. Sikap, perilaku, dan nilai yang berorientasi sektor harus dicairkan dan dibangun dalam pondasi kebangsaan yang lebih mendasar, yang mendorong adanya semangat persatuan dan kesatuan.

Definisi Whole of Government

Whole of Government dalam laporan ASPC didefinisikan sebagai: 

(it) denotes public service agencies working across portfolio boundaries to achieve a shared goal and an integrated government response to particular issues. Approaches can be formal and informal. They can focus n policy development, program management and service delivery”

WoG menjelaskan bagaimana instansi pelayanan publik bekerja lintas batas atau lintas sektor guna mencapai tujuan bersama dan sebagai respon terpadu pemerintah terhadap isu-isu tertentu. WoG merupakan pendekatan yang menekankan aspek kebersamaan dan menghilangkan sekat-sekat sektor yang selama ini terbangun.

Menurut United States Institut of Peace (USIP), definisi Whole of Government adalah sebuah pendekatan yang mengintegrasikan upaya kolaboratif dari instansi pemerintah untuk menjadi kesatuan menuju tujuan bersama, sebagai bentuk kolaborasi, kerjasama antar instansi, aktor pelayanan dalam menyelesaikan suatu masalah dalam pelayanan. WoG menekankan pelayanan yang terintegrasi sehingga prinsip kolaborasi, kebersamaan, kesatuan dalam melayani permintaan masyarakat dapat diselesaikan dengan waktu yang singkat. Shergold mendefiniskan WoG sebagai pelayanan publik oleh pemerintah yang bekerja lintas batas untuk mencapai tujuan bersama dan memberikan tanggapan terpadu terhadap isu-isu tertentu. Pendekatan yang diambil bisa pendekatan formal maupun pendekatan informal. Whole of Government dapat diaplikasikan agar pemerintah dapat memberikan layanan berkualitas bagi masyarakat dan memastikan bahwa pekerjaan yang diemban oleh aparatur pemerintahan dapat berjalan efektif dan efisien.

WoG sering disamakan dengan konsep policy integration, policy coherence, cross-cutting policy-making, joined-up government, concerned decision making, policy coordination atau cross government. WoG memiliki karakteristik dengan konsep-konsep tersebut, terutama karakteristik integrasi institusi atau penyatuan pelembagaan baik secara formal maupun informal dalam suatu wadah. Ciri lainnya adalah kolaborasi yang terjadi antar sektor dalam menangani isu tertentu. Namun terdapat beberapa perbedaan diantaranya bahwa WoG menekankan adanya penyatuan keseluruhan (whole) elemen pemerintahan, sementara konsep-konsep tadi lebih banyak menekankan pada pencapaian tujuan, proses integrasi institusi, proses kebijakan dan lainnya sehingga penyatuan yang terjadi hanya berlaku pada sektor-sektor tertentu yang dipandang relevan. 

Penerapan Whole of Government di Indonesia

Pendekatan WoG dapat beroperasi dalam tataran kelembagaan nasional maupun daerah. Penataan kelembagaan menjadi sebuah keharusan ketika pendekatan ini diperkenalkan. Namun penataan ini tidak serta merta merubah kelembagaan, atau sebaliknya. Sehingga pendekatan WoG dapat dilihat dan dibedakan berdasarkan perbedaan kategori hubungan antara kelembagaan yang terlibat.

Kategori HubunganTipeKeterangan
KoordinasiPenyertaanPengembangan strategi dengan mempertimbangkan dampak
 DialogPertukaran informasi
 Joint planningPerencanaan bersama, kerjasama sementara
IntegrasiJoint workingKolaborasi sementara
 Joint venturePerencanaan jangka panjang, kerjasama pada pekerjaan besar yang menjadi urusan utama salah satu peserta kerjasama
 SatelitEntitas yang terpisah, dimiliki bersama, dibentuk sebagai mekanisme integrative
Kedekatan dan pelibatanAliansi strategisPerencanaan jangka panjang, kerjasama pada isu besar yang menjadi urusan utama salah satu peserta kerjasama
 UnionUnifikasi resmi, identitas masing-masing masih nampak
 MergerPenggabungan ke dalam struktur baru  

Berdasarkan kategorisasi di atas, maka WoG dapat dipraktikkan dalam kontinum koordinasi-merger, di mana pelaksanaan WoG dilakukan mulai dari sebatas koordinasi tanpa ada dampak perubahan institusi atau kelembagaan sampai dengan proses merger atau penyatuan beberapa lembaga menjadi satu unit organisasi baru. Perbedaan masing-masing kategori terletak dari posisi masing-masing kelembagaan yang terlibat atau dilibatkan dalam WoG. Untuk kategori koordinasi, maka kelembagaan yang terlibat dalam pendekatan WoG tidak mengalami perubahan struktur organisasi. Sedangkan dalam kategori integrasi, kelembagaan yang terlibat mulai cair, dan terdapat penyamaan perencanaan jangka panjang serta kerjasama. Adapun dalam kategori kedekatan dan pelibatan, kelembagaan menyatukan diri dalam wadah yang relatif lebih permanen.

Penguatan koordinasi dapat dilakukan jika jumlah lembaga-lembaga yang dikoordinasikan masih terjangkau dan dapat dimanajeri. Hal ini lazim dilakukan dalam koordinasi yang diperlukan untuk menyelesaikan suatu permasalahan yang membutuhkan peran beberapa unit organisasi. Di Kementerian Keuangan misalnya, sering dilakukan rapat antar unit eselon I untuk membahas permasalahan tertentu. Sebagai contoh, pernah suatu kali Undang-undang Keuangan Negara digug  at oleh pihak akademisi. Untuk menghadapi gugatan tersebut, rapat-rapat dilakukan dengan melibatkan Biro Hukum Sekretariat Jenderal Kementerian Keuangan, Subdit Pembinaan Proses Bisnis dan Hukum Ditjen Perbendaharaan, dan bagian umum untuk memberikan keterangan/jawaban ke Mahkamah Konstitusi.

Untuk hal-hal yang lebih membutuhkan koordinasi lebih intensif, dilakukanlah joint planning. Contoh yang ada di Kementerian Keuangan adalah adanya ALM atau Asset Liability Management. ALM ini hadir untuk menjawab permasalahan aset dan cash missmatch, yang terdiri dari Ditjen Perbendaharaan, Ditjen Kekayaan Negara, dan Ditjen Pengelolaan Pembiayaan dan Risiko.

Pembentukan lembaga terpisah dan permanen yang bertugas dalam mengoordinasikan sektor atau kementerian juga menjadi salah satu cara melakukan WoG. Lembaga koordinasi ini biasanya diberikan status kelembagaan setingkat lebih tinggi, atau setidaknya setara dengan kelembagaan yang dikoordinasikannya. Di Indonesia kita melihat ada beberapa kementerian koordinator yang bertugas menggordinasikan beberapa kementerian.

Sebagai contoh, Kementerian Koordinator Bidang Perekonomian, sesuai Peraturan Presiden Nomor 67 tahun 2019 tentang Penataan Tugas dan Fungsi Kementerian Negara Kabinet Indonesia Maju 2019-2024 mengoordinasikan Kementerian Keuangan, Kementerian Ketenagakerjaan, Kementerian Perindustrian, Kementerian Perdagangan, Kementerian Pertanian, Kementerian Agraria dan Tata Ruang/Badan Pertanahan Nasional, Kementerian Badan Usaha Milik Negara, Kementerian Koperasi dan Usaha Kecil dan Menengah dan instansi lain yang dianggap perlu.

Kementerian Koordinator Bidang Perekonomian ini menyelenggarakan fungsi:

  1. koordinasi dan sinkronisasi perumusan, penetapan, dan pelaksanaan kebijakan Kementerian/Lembaga yang terkait dengan isu di bidang perekonomian;
  2. pengendalian pelaksanaan kebijakan Kementerian/Lembaga terkait dengan isu di bidang perekonomian;
  3. pengelolaan dan penanganan isu yang terkait dengan bidang perekonomian;
  4. pengawalan program prioritas nasional dan kebijakan lain yang diputuskan oleh Presiden dan Sidang Kabinet;
  5. penyelesaian isu di bidang perekonomian yang tidak dapat diselesaikan atau disepakati antar Kementerian/Lembaga dan memastikan terlaksananya keputusan dimaksud;
  6. pengelolaan barang milik/kekayaan negara yang menjadi tanggung jawab Kementerian Koordinator Bidang Perekonomian;
  7. koordinasi pelaksanaan tugas, pembinaan, dan pemberian dukungan administrasi kepada seluruh unsur organisasi di lingkungan Kementerian Koordinator Bidang Perekonomian;
  8. pengawasan atas pelaksanaan fungsi di lingkungan Kementerian Koordinator Bidang Perekonomian; dan
  9. pelaksanaan fungsi lain yang diberikan oleh Presiden.

Namun, hadirnya kementerian koordinator ini acapkali belum efektif. Persoalan utamanya adalah belum hadirnya konsep whole of government soal data. Salah satu contoh yang sering terjadi adalah masalah impor yang kerap didasarkan pada perbedaan data antara Kementerian Perdagangan, Kementerian Pertanian, dan instansi lain terkait seperti Bulog. Data Bulog mengungkapkan stok beras yang mencukupi sepanjang tahun. Namun, data Kementerian Perdagangan berkata sebaliknya. Bukan malah merekonsiliasi data, Kementerian Koordinator Bidang Perekonomian memutuskan impor beras begitu saja yang melahirkan kritik dari sejumlah pihak.

Dalam revolusi industri 4.0, pendekatan WoG juga harusnya berbasis data. Ada satu kesatuan data yang bisa dipakai oleh semua instansi. Satu database yang bisa diakses oleh semua pihak. Inilah yang mendasari lahirnya Sistem Perbendaharaan dan Anggaran Negara (SPAN) meski ruang lingkupnya masih tentang data APBN, yang kemudian diikuti berbagai inovasi lain dalam hal data seperti Modul Penerimaan Negara G2 yang mampu secara riil time melihat uang masuk dan uang keluar dari dan ke kas negara.

Pendekatan WoG tanpa pencocokan data ini juga terjadi dalam gugus tugas penanganan pandemi. Gugus tugas ini merupakan bentuk pelembagaan koordinasi yang dilakukan di luar struktur formal, yang sifatnya tidak permanen. Soal data menjadi isu serius dalam gugus tugas. Sebab, data yang dirilis resmi dianggap tidak bisa diandalkan. Ada perbedaan signifikan dari data yang dirilis setiap hari oleh gugus tugas pandemi dengan rekapitulasi data dari setiap daerah.

Memang, selain soal data, tantangan dalam penerapan WoG ini juga beragam. Pertama, kapasitas SDM dan institusi-institusi yang terlibat dalam WoG tidaklah sama. Perbedaan kapasitas ini bisa menjadi kendala serius ketika pendekatan WoG, misalnya, mendorong terjadinya merger atau akuisisi kelembagaan, di mana terjadi penggabungan SDM dengan kualifikasi yang berbeda. Kedua, nilai dan budaya organisasi pun menjadi kendala manakala terjadi upaya kolaborasi sampai dengan penyatuan kelembagaan. Dan ketiga, kepemimpinan menjadi salah satu kunci penting dalam pelaksanaan WoG. Kepemimpinan yang dibutuhkan adalah kepemimpinan yang mampu mengakomodasi perubahan nilai dan budaya organisasi serta meramu SDM yang tersedia guna mencapai tujuan yang diharapkan.

Praktik Whole of Government dalam Pelayanan Publik

Praktik WoG bukan hanya terwujud dalam soal kelembagaan, melainkan juga dalam pelayanan publik yang dilakukan oleh instansi terkait. Kita bisa melihat berbagai praktik pelayanan publik dari pelayanan administratif misalnya dengan hadirnya SAMSAT di mal dan di pasar-pasar yang melayani perpanjangan SIM hingga pembayaran pajak tahunan.

Sementara itu, berdasarkan polanya, pelayanan publik dapat dibedakan juga dalam 5 (lima) macam pola pelayanan:

  1. Pola Pelayanan Teknis Fungsional. Ialah suatu pola pelayanan publik yang diberikan oleh suatu instansi pemerintah sesuai dengan bidang tugas, fungsi dan kewenangannya. Pada pola ini pelayanan yang dilakukan adalah pelayanan sektoral, yang bisa jadi sifatnya hanya relevan dengan sektor itu, atau menyangkut pelayanan di sektor lain. WoG dapat dilakukan manakala pola pelayanan publik ini mempunyai karakter yang sama atau memiliki keterkaitan antar satu sektor dengan yang lainnya.
  2. Pola Pelayanan Satu Atap. Pola pelayanan yang dilakukan secara terpadu pada satu instansi pemerintah yang bersangkutan sesuai kewenangan masing-masing. Pola ini memudahkan masyarakat penguna izin untuk mengurus permohonan izinnya, walaupun belum mengurangi jumlah rantai birokrasi izinnya.
  3. Pola Pelayanan Satu Pintu merupakan pola pelayanan masyarakat yang diberikan secara tunggal oleh suatu unit kerja pemerintah berdasarkan pelimpahan wewenang dari unit kerja pemerintah terkait lainnya yang bersangkutan. Ini adalah salah satu bentuk kelembagaan WoG yang lebih utuh, di mana pelayanan publik disatukan dalam satu unit pelayanan saja, dan rantai izin sudah dipangkas menjadi 1 (satu) saja.
  4. Pola Pelayanan Terpusat. Ialah pelayanan masyarakat yang dilakukan oleh suatu instansi pemerintah yang bertindak selaku koordinator terhadap pelayanan instansi pemerintah lainnya yang terkait dengan bidang pelayanan masyarakat yang bersangkutan. Pola ini mirip dengan pelayanan satu atap dan pelayanan satu pintu. Perbedaannya tergantung pada sejauh mana kewenangan koordinasi yang diberikan kepada koordinator.
  5. Pola Pelayanan Elektronik. Pola pelayanan ini yang paling maju dengan menggunakan teknologi informasi dan komunikasi yang merupakan otomasi dan otomatisasi pemberian layanan yang bersifat elekronik atau on-line sehingga dapat menyesuaikan diri dengan keinginan dan kapasitas masyarakat pengguna.

Kelima pola tersebut juga kita saksikan penerapannya di Indonesia. Pola pelayanan satu pintu misalnya, diterapkan oleh Kantor Pelayanan Perbendaharaan Negara (KPPN) sejak dimulai proyek KPPN Percontohan tahun 2007 silam. Hal ini dilakukan guna mewujudkan tata kelola pemerintahan yang baik (good governance), pimpinan Kementerian Keuangan bertekad untuk membentuk suatu kantor pelayanan di lingkungan Direktorat Jenderal Perbendaharaan yang dapat memberikan peningkatan layanan yang lebih cepat, akurat, tanpa biaya serta penyelesaiannya dilakukan secara transparan (zero defect). 

Ada cerita menarik dari one stop service ini. Jauh sebelum Jokowi meresmikan Layanan Investasi Satu Pintu di Badan Kordinasi Pasar Modal, ada sebuah kisah yang menyebabkan Jokowi terinspirasi untuk menerapkan Pelayanan Terpadu Satu Pintu, atau lebih dikenal dengan nama one stop service. Ketika itu Jokowi masih menjabat sebagai Walikota Solo. Beliau diundang pada acara launching KPPN Percontohan Surakarta. Ketika pemaparan mengenai pola pelayanan di KPPN, beliau ternganga saat mengetahui pola one stop service ini sudah dilakukan oleh KPPN sejak SOP Percontohan dimulai sejak tahun 2009.  Terinspirasi hal itu, Jokowi pun menerapkan pola tersebut pada birokrasi Kota Solo, dan juga dibawa ke Jakarta.

Pola pelayanan yang sekarang makin digalakkan adalah pelayanan elektronik. Di Ditjen Perbendaharaan, pola pelayanan ini sudah digagas sejak era SPAN bergulir. Penandatangan dokumen keuangan negara diupayakan secara elektronik agar semuanya berjalan secara online dan menghasilkan efisiensi. Kultur elektronik ini kemudian dipercepat dengan hadirnya pandemi yang memaksa manusia bekerja dari rumah sehingga harus dibangun infrastruktur yang memfasilitasi bekerja dari rumah tetap secara optimal.

Mahkamah Agung pun menerapkan layanan elektonik ini melalui sistem e-Court yang memiliki integrasi hubungan kinerja dengan instansi lain baik di lingkungan eksekutif, legislatif, maupun yudikatif. Badan peradilan di bawah Mahkamah Agung yang meliputi peradilan umum, peradilan agama, peradilan Tata Usaha Negara (TUN), dan peradilan militer memiliki stakeholder terkait dalam penerapan e-Court. Misalnya peradilan umum dalam perkara pidana e-Court terintegrasi langsung dengan stakeholder Kepolisian, Kejaksaan, Advokat, dan Lembaga Pemasyarakatan, lalu peradilan agama dalam perkara perdata agama terintegrasi langsung dengan stakeholder masyarakat dan Advokat, dan lain-lain.

Namun, lagi-lagi penerapan Whole of Government dalam layanan elektronik ini juga terkendala data. Pada praktiknya, Kementerian/Lembaga belum menerapkan satu kesatuan data sehingga ada permasalahan yang dihadapi.

Sebagai contoh, saat ini Kementerian Keuangan melalui Ditjen Perbendaharaan tengah menggalakkan shared service yang di dalamnya memungkinkan penggunaan semua berkas dilakukan secara elektronik. Namun, untuk menjadi sebuah sistem yang andal, diperlukan integrasi data. Dan ini belum dapat terjadi misalnya dalam data supplier. Sebuah integrasi data memungkinkan jika data supplier ini diambil dari Kemenkumham yang memiliki wewenang dalam hal tersebut. Bukan lewat data input manual saat hendak mengajukan pembayaran

Simpulan dan Saran

          Dari pembahasan di atas, dapat disimpulkan beberapa hal:

  • Pemerintah Indonesia telah menerapkan pendekatan Whole of Government sebagai upaya menghindari potensi friksi, baik itu antar kementerian/lembaga atau di dalamnya, maupun dalam hubungan pusat dan daerah yang memiliki potensi disintegrasi.
  • Praktik WoG tersebut tidak mudah dilakukan karena keberagaman Indonesia. Tantangan yang dihadapi mulai dari sumber daya manusia, nilai dan budaya organisasi, serta kepemimpinan harus disikapi dengan serius agar WoG berjalan dengan baik.
  • Dalam revolusi industri 4.0, perekat terkuat adalah soal kesatuan data. Untuk itu, penerapan WoG ada baiknya memikirkan pembangunan sistem database secara menyeluruh agar koordinasi dapat dijalankan dengan baik dengan basis yang sama.

Daftar Pustaka

Suryana, Ohan. 2018. MAL PELAYANAN PUBLIK DALAM BINGKAI WHOLE OF GOVERNMENT (WOG) DAN IMPLEMENTASI E-GOVERNMENT DI INDONESIA. Jurnal Ilmiah Kajian Keimigrasian Valume 1, Nomor 2, Desember 2018.

Tim Lembaga Administrasi Negara. 2017. Modul Pelatihan Dasar CPNS: Whole of Government. .

Pring

Pringadi Abdi Surya. Dilahirkan di Palembang, 18 Agustus 1988. Pernah terpilih menjadi Duta Bahasa Sumatra Selatan 2009. Sekarang tengah bertugas di Subdit Pembinaan Proses Bisnis dan Hukum, Direktorat Sistem Perbendaharaan. Lulusan Akuntansi Pemerintahan STAN 2010 ini suka jalan-jalan.

One Comment

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *