Francophone Treasury

Francophone adalah istilah untuk negara-negara yang menggunakan bahasa Prancis sebagai bahasa negara. Terminologi ini juga muncul dalam sistem treasury yang mengacu pada public expenditure management (PEM) yang diterapkan di Prancis pada tahun 1960-an. Salah satu hal yang menjadi kunci dalam PEM Prancis adalah pembedaan antara pihak yang memerintahkan pembayaran dan pihak yang menangani pembayaran.

Visi baru Direktorat Jenderal Perbendaharaan (2015-2025) adalah untuk menjadi pengelola perbendaharaan yang unggul di tingkat dunia. Untuk dapat mewujudkan visi tersebut, DJPb harus mampu mengadopsi dan mengadaptasi manajemen modern dalam pengelolaan keuangan negara yang efektif dan efisien.

Praktik-praktik treasury di berbagai negara maju telah banyak dipelajari dan diadopsi ke dalam sistem treasury di Indonesia. Direktorat Jenderal Perbendaharaan pernah melakukan studi literatur tentang treasury Meksiko dan Korea Selatan yang difokuskan pada hubungan antara persiapan dan pelaksanaan anggaran, khususnya terkait dengan pengukuran kinerja dan penerapan anggaran berbasis kinerja. Di samping itu DJPb juga pernah mempelajari perbandingan penerapan treasury di Rusia, Prancis, dan Britania Raya.

Secara umum, sistem treasury dapat dikategorikan menjadi dua yaitu sistem Francophone yang dianut oleh negara-negara yang berbahasa Prancis, dan sistem Anglophone yang dianut oleh negara-negara persemakmuran Inggris. Meski sama-sama menganut pemisahan kewenangan antara comptabel dan ordonnateur, ada perbedaan penerapan dalam sistem Francophone dengan Anglophone.

Konsep perbendaharaan dalam Anglophone meliputi fungsi keuangan inti dari pemerintah pusat. Dengan kata lain, ministry of treasury adalah Kementerian Keuangan itu sendiri. Sementara itu, konsep perbendaharaan dalam Francophone memiliki arti yang lebih luas dan berhubungan dengan dua unit administratif, yakni La Direction da Tresor yang berwenang atas pembiayaan pemerintah pusat melalui pengelolaan likuiditas dan utang, dan La Tresor Public atau jaringan agen-agen perbendaharaan publik.

Francophone Treasury

Francophone Treasury adalah sistem treasury yang banyak digunakan di berbagai negara yang menggunakan bahasa Prancis terutama di negara-negara Afrika. Sistem ini mengacu pada sistem manajemen keuangan yang digunakan di Prancis pada tahun 1960-an. Namun, penerapan beberapa elemen dalam treasury framework telah mengalami perubahan dan penyesuaian sesuai dengan kondisi institusi dan ekonomi yang berbeda.

Salah satu isu yang ada dalam sistem Francophone adalah pemisahan tegas antara pihak yang berwenang memerintahkan pembayaran dengan pihak yang berwenang melakukan pencairan dana. Selain itu, isu sentralisasi dana menjadi perhatian besar dalam sistem perbendaharaan ini.

Pembedaan antara pihak yang memerintahkan pembayaran dan pihak yang menanganinya merupakan kunci dalam sistem keuangan negara Prancis. Dalam sistem pembelanjaan negara Prancis, masing-masing kementerian/lembaga melakukan belanja berdasarkan alokasi anggarannya. Untuk memastikan adanya transparansi dan menghindari penyalahgunaan serta kesalahan, pihak yang membuat keputusan untuk berbelanja (l’ordonnateur) harus tidak berhubungan dengan pihak akuntan yang secara efektif memproses pembayaran (le comptable). Pihak akuntan dilindungi oleh sebuah statuta spesifik yang memastikan independensinya dari ordonnateur.

Melihat konsepsi Pejabat Perbendaharaan sebagaimana diamanatkan dalam Undang-undang No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, Indonesia juga menganut pemisahan kewenangan tersebut dalam pembedaan peran Chief Financial Officer (CFO) dan Chief Executive Officer (COO). Menteri Keuangan sebagai Bendahara Umum Negara adalah CFO dan Menteri Teknis/Kepala Lembaga adalah COO.

Konsepsi yang diterapkan di Indonesia cenderung mengarah ke sistem Anglophone. Pada sistem Francophone, baik comptabel dan ordonnateur berada di bawah Kementerian Keuangan, namun unitnya dipisahkan. Kementerian Keuangan pun memiliki sistem pengendali pada kementerian teknis dengan melakukan ex-ante check.

Prinsip pembedaan kewenangan tersebut bertujuan untuk  meminimalisasi kecurangan dan penyalahgunaan uang pembayar pajak serta meningkatkan kepatuhan pegawai publik pada perundangan anggaran. Prinsip tersebut  melambangkan tanggung jawab khusus pada masing-masing fungsi.

Pihak ordonnateur adalah penyelenggara dana yang tugas-tugasnya biasanya melampaui di luar dari peran ini. Meski sebenarnya bukan pemegang dana, pihak ordonnateur mempunyai tanggung jawab memutuskan pendapatan dan/atau pembelanjaan.  Pihak comptable mempunyai peran yang lebih pasif yakni mengendalikan keteraturan tindakan yang dilakukan ordonnateur dan menangani dana tanpa adanya hak untuk membuat keputusan tentang penggunaan atau pengelolaan dana tersebut oleh ordonnateur (kecuali jika aturan tersebut dilanggar).

Pihak comptable umumnya bukan bawahan dari pihak ordonnateur (dan sebaliknya). Pengaturan ini diperlukan karena comptable secara pribadi (dan finansial) bertanggung jawab atas kasus ketidakwajaran atau defisit yang terjadi.

Di Prancis, perbedaan pemisahan tugas tersebut kini tidak lagi vital dalam hal pendapatan dalam sengketa: warga negara atau perusahaan apapun bisa menggugat negara berkat sistem yuridis dan hukum yang berfungsi dengan baik. Untuk pengeluaran masalahnya tidak terlalu jelas dan pihak comptable, yang akunnya akhirnya akan diperiksa dan divalidasi oleh Pemeriksa/Auditor Umum (la Cour des comptes), mungkin memang memainkan peranan yang berguna untuk menjaga agar kegiatan pihak ordonnateur terkendali. Namun, meningkatnya komputerisasi dalam proses pembelanjaan sangat mengurangi terjadinya penyelewengan, dan ini seringkali memperkecil tanggung jawab comptable menjadi seorang kasir; tugas-tugas ini dapat juga diotomatisasi.

Perbedaan mendasar antara Francophone dan Anglophone terjadi pada tingkat sentralisasi. Tingkat sentralisasi yang tinggi adalah karakteristik utama pengelolaan keuangan di Prancis. Sentralisasi pengelolaan keuangan di Prancis dilakukan dengan menempatkan akuntan publik sebagai wakil Kementerian Keuangan di tingkat satker. Para akuntan publik ini melakukan pekerjaan yang terkait dengan akuntansi, pengelolaan database dan perencanaan kas. Dalam hal ini, Indonesia mengikuti Anglophone treasury, yakni tugas-tugas akuntansi tersebut dikerjakan di masing-masing satker melalui penerapan prinsip desentralisasi (let the managers manage).

Sistem Pengendali pada Treasury Prancis

Sistem Prancis bergantung pada dua rangkaian pengendali. Dua titik pengendali yang menyertai dua tahap dalam proses pembelanjaan. Pada tahap komitmen, pengawas keuangan, seorang pegawai Kementerian Keuangan yang berada di kementerian teknis, mempunyai dua peran: i) memeriksa keteraturan komitmen sebelum munculnya hak dan kewajiban (dengan demikian secara efektif mengendalikan keteraturan komitmen dengan apropriasi anggaran); dan ii) membuat catatan komitmen yang dilakukan.

Persetujuan dari pengawas keuangan diperlukan bagi ordonnateur untuk melanjutkan suatu pembelanjaan pada tahap komitmen. Persetujuan kedua dari pengawas keuangan juga diperlukan pada tahap perintah pembayaran meskipun persetujuan tersebut kemudian terbatas pada komitmen sebelumnya dan pencatatan pengeluaran selanjutnya. Pada tahap pembayaran, pihak akuntan menjalankan kendali ex ante pada perintah pembayaran tersebut sebelum berlanjut ke pembayaran.

Prinsipnya, kedua rangkaian kendali tersebut menjamin keteraturan kegiatan finansial tersebut. Untuk memfasilitasi rekonsiliasi antara komitmen dan pembayaran, kendali-kendali ini diberi beberapa peraturan akuntansi tambahan: i) Komitmen ditutup sebelum akhir tahun dan tambahan dua bulan dibolehkan setelah akhir tahun untuk memproses dan mencatat transaksi kas; dan ii) untuk kegiatan investasi dan pengadaan besar-besaran yang mencakup lebih dari satu tahun, komitmennya dikontrol dan dicatat berdasarkan autorisations de programme yang spesifik, yang diapropriasi dalam anggaran, bahkan jika tidak melibatkan transaksi kas apapun dalam tahun tersebut.

Adanya berbagai poin kendali juga menjadi kunci dalam hal pelacakan dan pembagian kekuasaan dalam struktur tersebut. Kendali awal memungkinkan adanya catatan lengkap tentang komitmen, dan kemudian adanya perbandingan untuk komitmen yang dikeluarkan dan pembayarannya, agar mempunyai penilaian lengkap akan stok tunggakan dan komitmen yang belum terselesaikan; serta kendali-kendali ini jelas memperkuat peran Kementerian Keuangan dalam proses pembelanjaan melalui pengawas keuangan dan akuntan.

Referensi:

Direktorat Jenderal Perbendaharaan. 2009. Meninjau Perbendaharaan ke Empat Penjuru Dunia diakses melalui http://www.djpbn.kemenkeu.go.id/portal/id/berita/129-nasional/503-meninjau-perbendaharaan-ke-empat-penjuru-dunia.html pada 29 November 2017.

Leruth, L, et.al. 2003. How Do Treasury System Operate in Sub-Saharan Francophone Africa?. OECD Journal on Budgeting Vol. II No.4.

Lienert, Ian. (2003). A Comparison Between Two Public Expenditure Management System in Africa. International Monetary Fund (WP/03/2).

Tulisan ini pernah termuat di Treasury Policy Brief